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论依法治志

时间:2016-09-19      来源:市志办综合处

冀祥德

作者简介:

冀祥德,山东省青州市人,北京大学法学博士,中国社会科学院法学博士后。先后从事警察、教师、律师、检察官等职业,曾任山东德扬律师事务所主任、北京市崇文区人民检察院副检察长、中国社会科学院法学研究所所长助理等职。现任中国地方志指导小组办公室主任,方志出版社社长、总编辑,中国社会科学院研究生院法学系常务副主任、教授,中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师、博士后合作导师。兼任中国地方志学会副会长兼秘书长,中国地方志学会信息化研究会会长,中国法学教育研究会副会长,中国刑事诉讼法学研究会、中国监狱工作协会、中国司法行政戒毒工作协会等学会、协会常务理事,复旦大学、广西大学、烟台大学等院校兼职研究员、教授,北京、山东、河北等省政法机关专家顾问。曾获北京大学研究生学术十杰、全国优秀教师、全国优秀刑事辩护律师和全国优秀教学管理奖等荣誉称号。主要学术著作有《劳教制度废除后之国家制裁体系重构》《控辩平等论》《建立中国控辩协商制度研究》《建立中国刑事辩护准入制度理论与实证研究》《协商性纠纷解决机制比较研究》《司法制度新论》《婚内强奸问题研究》《法学教育的中国模式》《中国法学教育现状与发展趋势》等,主编、合著、参编著作、教材40余部,发表学术论文200余篇。主要研究方向为刑事法学、证据法学、司法制度学、实证法学、法律教育学,近年来对方志学有深入研究。曾获第一届全国法学博士后科研成果一等奖,第二届中国法学优秀成果一等奖,中国法学会、最高人民法院、最高人民检察院司法部、教育部等单位一二三奖若干。

 

提要:依法治志作为方志学理论一个新的增长点,是在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下,伴随着新方志事业的跨越式发展形成的。依法治志不是对依法修志的否定与“抛弃”,而是对依法修志的发展与“扬弃”,依法治志是依法修志的升级目标和创新发展。依法治志有其独特而丰富的内涵和外延,从体系结构到主体话语都体现出严密的规范逻辑。依法治志的目标是实现地方志从一项工作向一项事业转型,推动地方志活动从行政化向法治化升级。依法治志目标的实现路径需要按照科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这一中国特色社会主义法治新要求设计规划。这些路径包括但不限于制定《中华人民共和国地方志法》,严格执行地方志法律法规,积极推动地方志活动司法化,着力培育全社会依法治志意识等。依法治志是一个艰巨而复杂的系统工程,需要理论上的科学论证、观念上的理性创新与实践中的着力推行。

关键词:依法治国  依法治志  方志转型

在我国,编修地方志可追溯至春秋战国时期,连绵不断,源远流长,延续至今。“回顾浩瀚的人类历史长河,审视世界不同文明的源流演变,我国历代先贤圣哲通过修史修志,以文字记述为主要形式,传承着中华民族的文化血脉。”方志这一中国独有民族文化的传承不辍与历久弥新,体现了中华文化之博大精深,展现出中华民族之勤劳伟大。“盛世修志,志载盛世”。自20世纪80年代初,各地大规模重启地方志编纂工作,时至今日,首轮修志已基本完成,第二轮修志也进入关键时期。中华人民共和国成立以来,党和政府高度重视地方志工作。1985年4月,国务院办公厅转发《中国社会科学院关于加强全国地方志编纂工作领导的报告》;1996年11月,国务院办公厅出台《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》;2006年5月18日,国务院颁布《地方志工作条例》;2015年8月25日,国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要(2015―2020年)》(以下简称《规划纲要》)。近两年,习近平总书记、李克强总理、刘延东副总理多次对地方志发表重要讲话、作出重要批示,对地方志事业发展提出了要求,指明了方向。当前,地方志事业正处于全面发展、转型发展与繁荣发展时期,亟需方志学理论的创新发展与科学指导,研究出合乎方志学理论的基本范畴和知识模型,为地方志事业发展奠定坚实的理论基础。

《规划纲要》增加了一个新的概念——依法治志。这一概念是在怎样的背景下形成的,其价值和意义是什么?依法治志与依法修志、依法治国是什么关系?如何界定依法治志的内涵和外延?依法治志的目标是什么,以及如何实现这一目标,尽快构建起符合国家与社会公共价值的多元化体系等一系列问题,都为方志学理论与实务界高度关注。本文拟就上述问题略述管见。

一、依法治志的提出

依法治志是伴随着我国从建设社会主义法制国家到建成社会主义法治国家的战略目标调整,从地方志“一本书主义”逐步发展形成的;依法治志是伴随着地方志从一项工作到一项事业的定位升级,由依法修志逐步发展形成的。依法治志的提出,是公平有序的法治国家、法治政府、法治社会的内生性要求,是地方志活动发展的历史趋势与必然规律。

(一)从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国家

党的十一届三中全会决定将工作中心转移到经济建设上来,提出保障人民民主、健全社会主义法制的目标,中国开始了依法治国的历史性进程。1997年党的十五大,依法治国被上升为“党领导人民治理国家的基本方略”。1999年3月召开的九届全国人大二次会议上,“依法治国,建设社会主义法治国家”又写入了宪法,成为一项不可动摇的宪法原则。“历史证明,依法治国,是人民的共同愿望,是历史发展的必然要求,是人类文明进步的重要标志,是建设社会主义伟大事业的根本大计。”党的十八大以来,力行法治的决心与思路更是清晰可见,从提出“全面推进依法治国”到“建设法治中国”,从“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治新十六字方针到依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

尤其是2014年召开的以“全面推进依法治国重大问题”为主要议题的十八届四中全会,更是进一步明确:“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”十八届四中全会以来,以习近平为总书记的党中央治国理政的“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局已经形成,其中全面依法治国与全面深化改革是实现全面建成小康社会的“鸟之两翼、车之双轮”。同时,全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,又是全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的法治基础与法治保障。

2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》指出:“党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一,意义重大、影响深远、任务艰巨。”并再次重申“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,深入推进依法行政,加快建设法治政府”,与此同时建设社会主义先进文化。要通过建成法治政府,建设法治社会,最终建成法治国家,实现真正的良法善治。

从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国家,代表了当代中国国家治理体系和治理能力现代化追求。那么,法制与法治这两个概念到底有什么区别呢?法制,或称法律制度,通常是指一个国家的一套法律以及相关的各项制度,包括制定和实施法律的一整套制度,如立法制度、司法制度等。法治作为一种国家治理的理论,主张国家的长治久安和兴旺发达,关键的因素和条件在于法律与制度的有无和好坏。因此,“法治”与“法制”是两个迥然不同的概念,在内涵上有本质区别。

首先,“法制”没有先进与落后之分。法制是一种事实判断,就人类文明的历程来看,有国家有法律就有“法制”。而“法治不同于法制。法治不仅是一种制度形态,而且是一套价值体系”。所以“法治”只有在社会经济、社会文明和民主政治发展到较高层次时才能产生。1999年之前,各级政府文件包括法律文本,使用的都是“法制”概念。1999年3月14日《宪法修正案》在宪法第五条第二款增加“依法治国,建设社会主义法治国家”,把原来“建设社会主义法制国家”的“制”改成了“治”。这一观念上的改变,反映出深层次上的法律价值理念的转化。中国社会的转型发展以及法益和公正的完善使得法治的延伸成为概念和实践中的共识。

其次,法制是静态的,法治是动态的。法制是指在一个历史的时间横断面上,所有法律性规范文件的总称,构成法律制度。法律制度生成于法律渊源。法律渊源即“法律的渊源,也称‘法源’,或‘法律规范的渊源’,是指法律规范首次出现的地方,换言之,首创法律规范的文件才是法律的渊源;作为法律渊源的文件都是法律规范的表现形式,所以,有些法学著作也把法律的渊源叫作‘法的形式’。”因此,一般来讲,我国社会主义法的渊源主要表现为有权创制法律规范的国家机关制定的规范性法律文件,即制定法。制定法具有不同的层次和范畴,根据宪法和有关法律的规定,我国法的渊源可以分为宪法、法律、行政法规、地方性法规(民族自治法规、经济特区的规范性文件)、规章(部门规章、地方政府规章)、特别行政区的法律、国际条约(国际惯例)。此外,“在当代中国还存在着同正式法的渊源相区别的非正式的法的渊源。这些非正式的法的渊源主要包括政策、判例、习惯等,这些非正式的法的渊源不具有正式法的渊源的形式和效力,但在特定条件下可作为一种法的辅助渊源。”因此,从法学角度看,习惯也可以作为一种法律渊源的辅助的非正式形式。

法治不仅指门类齐全、体系完整的法律制度体系,还包括这些法律制度在实践中的运行状况,系通过静态法律文本的动态运行,实现国家的现代化治理与社会秩序的良好维护。法治国家建成与法治社会的实现以健全的法律制度为前提,在此基础之上产生一种动态的、立体的法律运行轨迹,即所谓“良法之治”。法制强调法律的制定、构造和功能,法治追求内化于心、外化于行,各归其位、各得其所。

再次,法治与法制的区分还体现在两者内涵及要求不同。法制主要是从立法和执法这两个层面来讲的,法治则包括立法、执法、司法、守法4个方面。按照党的十一届三中全会决定,我国社会主义法制的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,主要强调法律的制定与遵守。党的十八届四中全会做出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化”,强调立法、执法、司法、守法齐抓共管,使得多种社会力量不断整合和全面推进,对法治的概念进行了全方位、多角度的规划。

在社会主义法制建设阶段,主要是解决有法可依问题,立法是核心。在该时期,由于法制形态还在较低的位阶层面运行,国家和社会治理对法治还未产生更高层次的价值追求。依法治国,建设社会主义法治国家,则明确了法治成为国家和社会治理的根本手段,通过国家治理体系与治理能力现代化建设,通过法治国家、法治政府、法治社会一体建设,最终建成中国特色社会主义法治国家。可以说,从依法修志到依法治志的过程,基本上体现了地方志活动中,从建设社会主义法制国家到建设社会主义法治国家的认识与行动转变过程。同时,还应该认识到,在建设社会主义法制国家阶段也不可能产生依法治志的理论与实践。在当前我国建设社会主义法治国家的背景下提出依法治志,这是全面推进依法治国的应有内涵与必然体现。

(二)从依法修志到依法治志

中华人民共和国建立后,尤其是改革开放以来,为了确保地方志事业不断繁荣发展,稳步推进,地方志工作由行政推动走向依法修志,再到依法治志。1996年11月,国务院办公厅出台《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》,标志着中华人民共和国地方志工作步入制度化阶段。在此明确了地方志工作在社会主义文化建设事业中的地位,完成了省、市、县三级志书体系的建构,确定了志书“每20年左右续修一次”的国家要求,提出了建立一支德才兼备的修志工作队伍,以及制定和完善有关规章制度的工作要求。这对于促进我国地方志工作尤其是新方志编修工作的制度化发展具有重要意义。但由于地方志的编纂是政府通过行政命令和行政手段组织实施,在解决问题的重点、领导的主观意志等方面存在一定差异,导致了地方志工作区域发展不平衡。另外,由于地方志工作受机构及领导调整的影响较大,同一基层政府的修志政策也存在不连贯、不协调,甚至不一致的现象,很大程度上阻碍了我国地方志工作的顺利开展。

2006年5月18日,国务院颁布的《地方志工作条例》是我国历史上第一部有关地方志的全国性法规,结束了地方志工作无法可依的历史,标志着地方志编修工作从此进入有法可依、依法修志阶段。《地方志工作条例》明确规定了依法修志是各级地方政府工作的职责。其颁布及时有效地解决了地方志工作中出现的问题,使地方志工作走上法制化的轨道,是依法治国精神在地方志领域的彰显,对于我国地方志工作的有效开展具有重要作用。

依法修志是在地方志工作无法可依,只能靠行政手段来开展工作时,通过《地方志工作条例》的颁行来实现有法可依。在当时的历史背景之下,《地方志工作条例》在地方志活动中发挥了很大作用。但随着地方志事业的进一步发展,《地方志工作条例》的不适应性逐步凸显:一方面,社会实践的发展与需求对地方志事业的内容及方式提出了更高要求;另一方面,地方志事业经过多年人才积累、使命提升,已经具备了进一步繁荣发展的条件。近年来,地方志活动正在进行着以下几个转变:第一,从平面的修志“一本书主义”向立体的修志、读志、用志等多业并举转变。地方志不再是“沉睡的书”,更是“活着的精神”。改革开放以来的30多年间,我国新编地方志工作重新起步,地方志工作的重心是修志,然而,地方志的生命不仅体现在对于文明的记述与传承,更在于为社会发展大局提供服务。目前,充分挖掘、开发利用地方志资源是推动地方志事业发展的工作重点。第二,从一项工作向一项事业转变。工作,是为谋生而从事的体力或者脑力劳动;事业,是人所从事的,具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动。经过多年发展,不仅在地方志领域已经形成了一支从上到下高水平的专业人才队伍,而且人们对地方志活动的认识已经发生了很大变化,地方志不仅仅是为谋生而从事的体力或者脑力劳动,而且已经成为全体方志人“修志问道,以启未来”的事业,这一事业更包含着巨大的时代担当与历史使命。第三,从政府主导向政府支持、社会广泛参与转变。地方志事业不仅仅是政府机构的工作,也需要社会的广泛参与,从而更进一步发挥志书在存史之外的资政、育人功能。而实现这样的转变,依法修志已经严重不适应,必须走向依法治志。

总之,随着社会主义法治国家建设的深入发展,依法修志已经完成了其使命,内外因素推动下有了升级到依法治志的迫切需要。换言之,依法治志是依法修志发展的基本目标。《规划纲要》的出台,标志着地方志治理体系与治理能力从依法修志向依法治志的现代转型,是和我国与时俱进的法治国家建设进程相适应的。正如2015年12月29日刘延东副总理在接见全国地方志系统先进模范代表时讲话中所言,地方志工作要“紧跟时代步伐,勇担历史使命,忠实记录中国共产党领导人民坚持和发展中国特色社会主义的光辉历程和丰功伟绩,翔实记载中华民族走向复兴、实现中国梦的伟大进程”。立足中国国情,吸纳传统精髓,遵循一般规律,从顶层到基层,实现地方志的全面改革和创新发展。

二、依法治志的价值

依法治志的提出,不仅是一个概念的变化,其蕴含了深刻的价值,具有重要的历史意义和现实意义。在我看来,依法治志的价值至少体现于如下几个方面。

(一)依法治志是依法治国的必然要求

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的法治基础与保障。“法治不仅是西方社会的治理模式,同样也是现代中国社会治理的必然选择。”全面推进依法治国,就要不断完善中国特色社会主义法律体系,使我国国家治理的各个方面都进入法治化轨道。依法治志是在当前我国建设社会主义法治国家的背景下提出的,它是全面推进依法治国的题中之意,是依法治国的重要组成部分,是依法治国的必然要求,是依法治国在方志领域的具体展开;同时,依法治志中独特的存史、资政、育人功能,对依法治国的实现也有积极推动作用和记载传承功能。

(二)依法治志是地方志定位转型的根本保障

对照《地方志工作条例》和《全国地方志事业发展规划纲要(2015―2020年)》之名称,可以发现,在对地方志的定位上,有了从“工作”到“事业”的变化。把地方志定位于一项工作与定位于一项事业显然是有本质区别的。地方志想要实现从一项工作到一项事业的定位转型,离不开依法治志的法治保障。中国地方志指导小组组长、中国社会科学院院长王伟光在第五次全国地方志工作会议上指出,自2008年第四次全国地方志工作会议召开至今,首轮修志任务已经全面完成,修志硕果累累。然而,随着全面深化改革的进行,地方志事业面临着进一步发展的机遇,同时也是挑战。要积极开发利用地方志资源,为各级党委、政府科学决策和中心工作开展提供有益借鉴;为中国文化兴盛夯实基础;为培育和弘扬社会主义核心价值观提供滋养。要实现地方志转型发展,必须将地方志事业纳入法治化轨道,在识志、修志、管志、用志等方面形成法治秩序,使志书能更好地发挥存史、资政、育人作用,更好地服务于社会主义建设的大局,服务于中华民族伟大复兴的大局。

(三)依法治志是依法修志发展的基本目标

要正确认识依法治志与依法修志之间的关系,依法治志不是对依法修志的否定,也不意味着当初依法修志提法错了。依法修志是在地方志工作无法可依,只能靠行政命令、行政手段来开展时,伴随着《地方志工作条例》的颁行而产生的,这也是《地方志工作条例》对地方志工作的最大贡献,在当时建设社会主义法制国家的历史背景之下,发挥了不可替代的作用。但是随着建成社会主义法治国家的时代要求,依法修志已经不适应我国新方志事业发展需要,需要升级发展到依法治志。所以,依法治志不是对依法修志的否定与“抛弃”,而是对依法修志的发展与“扬弃”,是依法修志的升级版。在这样一个双重价值目标体系中,法治建设和地方志的兼容性是现代法治文明发展的综合反应,是法治建设不断周延化的具体表现。

(四)依法治志是加强国家文化软实力建设的重要保障

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要加强重点领域的立法,“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”。地方志是记载一个地方自然、政治、经济、文化、社会历史和现状的资料性文献。“地方志工作作为一项承上启下、继往开来、服务当代、有益后世的文化基础事业,已成为社会主义先进文化建设中的一项系统工程,发挥了存史、资政、育人的重要作用。”2014年4月,刘延东副总理强调,要把地方志“作为文化强国建设的一项重要工作来抓”。社会主义文化建设是我国社会建设的重要组成部分,依法治志的提出符合党中央关于加强文化法治建设和重视哲学社会科学领域立法工作方略、方针的要求,有利于实现社会主义文化建设的法治化,推动我国国家文化建设的发展。

三、依法治志的内涵与外延

从依法修志到依法治志的转变,绝不只是从“修”到“治”的文字转换,无论其内涵还是外延,依法治志都极大地丰富和发展了依法修志。

(一)依法治志的内涵

依法治志就是在全面深化改革,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家的新形势下,以“一纳入,八到位”为总要求,使地方志从传统单一的依法修志向依法识志、依法修志、依法研志、依法用志、依法管志、依法存志和依法传志转型发展。

依法治志的基础在于形成符合地方志事业发展的客观规律,并能有效保障地方志事业顺利有序开展与发展,层次分明、配套合理的地方志法律体系。依法治志最基本的标志是,建立完备的地方志法律体系和完善的相关配套体制机制,最终目的是使与地方志相关的法律能够在地方志事业的各个方面得到普遍、切实地制定并遵守,实现地方志事业的法治秩序,其核心在于逐步实现地方志事业发展的常态化、制度化、法治化。

(二)依法治志的外延

从依法治志的内涵中可以看出,依法治志的外延包涵了依法识志、依法修志、依法研志、依法用志、依法管志、依法存志和依法传志七大方面。

1.依法识志

依法识志就是怎样认识和定位新时期的地方志。一方面,要从历史的考察中找寻地方志的社会地位。“志者,所以志一代之典章因革废兴,上以备太史之采风,下以存乡邦之掌故,使后之人征文考献观法有资。”另一方面,要从实践中,从中国共产党带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴的中国梦过程中,来总结、凝练和定位新时期的地方志工作机构和地方志工作者。志书作为官修权威资料,起着重要的存史、资政、育人作用,“直笔著信史,彰善引风气,为当代提供资政辅治之参考,为后世留下堪存堪鉴之记述”,阐明了地方志工作者作为史官、史家的定位。地方志工作者在历史上是史官的地位,在当今现实中应当是史家的定位;志书的功用绝不是可有可无,其在政治、经济、文化各领域均有不可替代的作用,所以要依法识志。

2.依法修志

依法修志是指构建科学完备的依法修志体系。主要包括:第一,确定修志主体及其职责,依法确定各级政府在地方志编纂等方面的职责;第二,确定修志队伍的构成,地方志编纂人员实行专兼职相结合,专职编纂人员应当具备相应的专业知识,并吸收有关方面的专家、学者参与;第三,确定地方志资料收集程序与方法,依法开展地方志资料收集,防止职责履行不到位、侵犯他人知识产权等行为;第四,依法保障地方志编修人员的合法权利,包括物质保障与精神保障两个层面,以及应有的署名权等著作权中的人身权与财产权。

3.依法研志

我国的修志传统虽然源远流长、赓续不绝,但方志理论研究和方志学学科始终未获得应有的学术地位。依法治志提出后,对于方志理论研究的要求会越来越高,要求方志学者既要运用新理论、新方法,进行综合性、多学科交叉的深入研究;又要摆脱以往封闭的研究思维与羁绊,在做好传统方志理论研究的同时,创新研究理念,研究地方志转型发展中的新情况、新问题,提出新思路、新措施,着力推动方志学学科地位提升。

4.依法用志

依法用志是指依法对地方志资源的开发利用。地方志工作应当为地方经济社会的全面发展服务,县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构有责任积极开拓社会用志途径,通过建设资料库、网站、微信、微博等多种方式,加强地方志工作的信息化建设,为公民、法人和其他组织利用地方志资源提供便利。组织开发利用方志资源,着力构建读志用志体系,发挥其为地方经济社会发展服务的功能是整个地方志事业的核心和归宿。坚持依法用志,就是要转变思想观念,发挥资源优势,积极探索用志途径,拓宽用志新领域,为领导决策服务、为公众服务、为地方经济社会发展服务。

5.依法管志

依法管志是指依法进行志书的审查验收、编辑出版、保存管理、督导检查,以及依法规范治理各类地方志活动,研究各类地方志违法行为。首先要依法确定工作主体,合理配置权力结构以及工作职责;其次要依法确定工作程序,做到权力制约、职责到位、程序有效、监督有序。《规划纲要》提出的地方志编修、理论研究和学科建设、质量保障、资源开发利用、工作保障五大体系,主要就是从依法管志的角度设计的,确保地方志事业发展有制度、有规范,体系化。坚持依法管志,就要求各级党委政府、社会机构、机关团体、企事业单位积极配合和支持地方志工作,不管是资料搜集还是机构人员配备等。“对地方志书进行审查验收,应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加”,若不配合、不作为,就要承担相应的法律责任。要把各类地方志违法行为纳入法治调整范围,依法查处,确保地方志活动在法治轨道上运行。

6.依法存志

依法存志是指除了传统志书年鉴的存储外,还应包括地方志书编纂过程中基本资料的留存、相关机构的收藏利用,以及与现代信息技术相结合的数字化存储。《地方志工作条例》第十四条规定:“在地方志编纂过程中收集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等以及形成的地方志文稿,由本级人民政府负责地方志工作的机构指定专职人员集中统一管理,妥善保存,不得损毁;修志工作完成后,应当依法移交本级国家档案馆或者方志馆保存、管理,个人不得据为己有或者出租、出让、转借。”中国地方志指导小组办公室推出的“全国信息方志与数字方志建设工程”,其核心内容是“三网一馆两平台”,“三网”是指中国国情网、中国地情网、中国方志网。其中,中国地情网就是各地地情的纵向排列;中国国情网是把各地地方志、年鉴中的地情资料全部数字化,按照自然、政治、经济、文化、社会五大部类,把全国的信息整理横排;中国方志网是中国地方志指导小组办公室官方门户网站;而中国地情网、中国国情网和中国方志网的依托就是国家数字方志馆。在完善原有地方志传统保存模式的同时,进行数字化、现代化地保存。

7.依法传志

依法传志不仅是指对我国修志传统及其成果从古至今的传承,还包括将中华民族这种独特的文化传统薪火相续、代代相济;不仅是指将方志文化在中华大地传扬,还包括将中国方志文化传播到世界各地。尤其是在总结坚持中国道路、构建中国制度、研究中国理论、总结中国实践、推广中国经验的新形势下,《规划纲要》要求,扩大对港澳台、对外学术交流与合作,采用多种形式,加强与中国香港、澳门和台湾地区以及国外的高等院校、科研机构、档案机构和图书馆等单位的学术交流与合作。同时,服务国家文化“走出去”战略,推介一批高质量地方志成果,充分展示地方志的当代价值及永恒魅力,推动方志文化走向世界,增强方志文化影响力。中国方志文化作为世界文化浩瀚历史长河中的独特风景,应该依法得到广泛的传播,让中国方志文化走向世界并影响世界,让世界通过中国方志文化了解真实的中国。日前,中国地方志指导小组办公室推出“中国方志文化走向世界工程”,其意义就在于此。

四、依法治志的目标

与依法修志相比较,依法治志与依法治国的关系更加密切,与国家与社会发展的中心任务更加契合,对社会的关注度和影响力更加提升,地方志事业的目标更加远大。概括而言,依法治志的目标就是通过“七个转变”,实现“七化”目标,确保地方志事业全面、协调、创新、持续发展。

(一)从单一修志转变为多业并举,实现地方志事业的全面化

随着社会的进步和地方志事业的发展,传统意义上修志的内涵大大拓展,地方志工作已经不仅仅指编纂志书,而是包含了方志事业的管理和开发利用等一系列行为。正如朱佳木同志所说:“地方志工作并不仅仅是编书,尤其不是编一部书,而且是以编纂地方志书、地方综合年鉴为中心所进行的组织管理、理论研究、编纂指导、审查验收、开发利用等一系列工作。”当前,地方志活动已经进入到新的发展阶段,坚持依法治志,就是应当实现地方志由单一编纂志书到志、鉴、馆、网、库、刊、用、会、研、史等多业并举的转变,彻底摒弃“一本书主义”,实现地方志事业的全面发展。

(二)从依靠行政命令转变为依据法律法规,实现地方志事业的法治化

“地方志工作涉及社会生活各个方面,在社会主义市场经济条件下,仍靠过去的行政命令方式组织编纂地方志,已难以适应形势的需要。”将地方志工作纳入依法治志轨道,通过法律形式来确定地方志的性质、原则、任务,地方志机构的设置及其职责,地方志主体的权利与义务,有关机构与人员地方志职责,以及违法责任等,才能规范各类地方志行为,保障地方志活动沿着正确方向健康有序发展。在理论上,应该从依法治国的高度把握依法治志的内涵与外延,改变传统地方志观念,更新地方志思维,用新的地方志理论指导地方志活动从行政化转向法治化。

(三)从地方志系统行为转变为国家社会责任,实现地方志事业的社会化

地方志事业是一项浩大而复杂的社会文化系统工程,功在当代,利在千秋,仅靠地方志系统难以担此重任,只有在党委政府的重视支持下,全社会齐抓共管,才能实现“为当代提供资政辅治之参考,为后世留下勘存勘鉴之记述”的历史使命。地方志涉及人类的全部活动,仅编修地方志书而言,就要横陈百科、纵贯历史,包括经济、政治、文化、社会、生态文明,需要各行各业的参与和支持,以及地方志工作机构的统一协调。实施依法治志,就是转变对地方志的定位认识,改变地方志活动是地方志工作机构职责的观念,形成党委领导、政府主持、地方志工作机构组织实施、社会各界广泛参与的地方志事业格局,把地方志活动从狭隘的地方志系统行为转变为国家社会行为,实现地方志事业的社会化。

(四)从一个职业转变为一个专业,实现地方志事业的专业化

职业,是“个人在社会中所从事的作为主要生活来源的工作”;专业,是“具有专业水平和知识”“专门从事某种工作或者职业”21,换言之,专业是需要特殊的智力和过程培养与完成的,能够提供专门性社会服务的一种专门技术职业。以志鉴编纂为代表的地方志活动具有很强的专业性,不是任何人都可以从事并胜任的。依法治志要求地方志活动应该从一个职业向一个专业转变。地方志的专业化要求,要从逐步建立地方志专业准入制度开始,不断提高地方志从业门槛,通过创新地方志人才培养机制等,实现地方志事业的专业化。

(五)从修志为志转变为围绕中心、服务大局,实现地方志事业的功能化

虽然近些年来,地方志的存史、资政、育人功能不断被强调,但是人们对地方志功能的认识还是集中于存史,对其资政、育人功能认识严重不足,而且一些地方志工作机构和地方志工作者,也多是只管埋头修志,缺乏围绕国家、地区、系统中心工作开展地方志活动的思维。依法治志要求地方志工作必须创新,要围绕中心,服务大局,主动服务,主动作为,尤其是要找准切入点和结合点,把地方志事业融入国家经济社会发展的中心工作中,深入挖掘开发利用地方志资源,充分发挥地方志为国家战略以及地方经济社会发展服务的功能。

(六)从三级学科转变为一级学科,实现方志学学科的独立化

一般认为,在实然上,方志学在我国学科门类中是历史学下的三级学科;在应然中,关于方志学是否是,以及是否应当成为独立学科,方志学理论界一直见仁见智,即使对于方志学从属于哪个一级学科,也有“历史学说”“地理学说”和“史地同属说”之争,至今没有形成通说。这种理论研究状况,在一定程度上制约了地方志事业的发展,至少是对地方志事业创新发展引领不够、指导不力。方志学理论界对方志学学科定位尚且不明,实践中地方志工作被边缘化也就不足为奇。我认为,地理学、历史学、政治学、经济学、法学、教育学、民族学、人类学、社会学、语言学等学科与方志学都不是种属关系,在依法治志理论体系下,方志学应该成为我国一个独立的一级学科,并应建构其完整的二级学科和三级学科。由于篇幅所限,在此不展开论述。

(七)从方志人精神的普适化转变为方志人精神的个性化,实现方志人定位的精准化

一般认为,《规划纲要》颁行前,方志人精神是“淡泊名利,甘于奉献,恪尽职守,锲而不舍,开拓进取”。这一方志人精神,不仅没有提炼出方志人精神不同于其他行业人员精神的独特性,也没有表达出方志人自古至今独有精神内核的传承性,而且具有其他多种行业均可共享的普适性。《规划纲要》将“修志问道,直笔著史”规定为方志人精神,既实现了方志人精神从普适化到个性化的转变,又实现了方志人独有精神追求的可传承性,尤其是对方志人“直笔著信史,彰善引风气”的精准定位。

五、依法治志目标的实现路径

研究依法治志,不仅要在解读其内涵与外延的基础上建构其目标,还要在全面依法治国、建设社会主义法治国家的总体目标下,探寻依法治志目标的实现路径。总体来说,依法治志目标的基本路径,要遵循依法治国目标的基本路径,按照中国特色社会主义法治建设新要求,从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法方面予以规划设计。

(一)科学制定《中华人民共和国地方志法》

健全的地方志法律体系是依法治志的前提条件。《地方志工作条例》颁行后,对地方志工作开展发挥了重要作用。但是,10年来,地方志理论与实践发生了很大变化,特别是伴随着地方志从一项工作向一项事业的转型,《地方志工作条例》在法律效力位阶,地方志定位、原则及任务,地方志工作机构的设置及其职责,地方志主体的权利与义务,有关机构与人员的地方志职责,以及地方志违法责任查究等方面存在不适应,需要按照科学立法的要求,以《地方志工作条例》和《规划纲要》为基础,制定《中华人民共和国地方志法》(以下简称《地方志法》)。

我认为,制定《地方志法》要处理好几个关系:一是《地方志法》与宪法的关系。《地方志法》立法必须以宪法为根据,不得与宪法相抵触。二是《地方志法》与中国特色社会主义法律体系的关系。《地方志法》要与中国特色社会主义法律体系保持一致,避免同法律体系内其他法律法规发生矛盾和冲突。三是《地方志法》与地方志地方性法规、规章的关系。要通过《地方志法》的制定,形成法律效力位阶递进、层次分明、结构严谨科学的地方志法律体系,并使得地方志法律体系尽可能涵盖地方志事业的各个方面,实现地方志各项工作都有法可依。四是制定《地方志法》与修改地方志地方性法规的关系。制定《地方志法》的同时,要研究地方志地方性法规的修改,实现地方志法律体系的协调一致与上下贯通。

(二)严格执行地方志法律法规

“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多的法律也无济于事。”22因此,依法治志的实现,不仅仅有科学立法的问题,还有严格执法的问题。地方志工作中严格执法的内容包括:其一,各级政府、机关团体、企事业单位及个人,要严格遵守地方志法,积极履行地方志义务,实现有法必依;其二,地方志工作机构要严格依照地方志法组织地方志编纂、管理、使用,克服地方志编纂、管理、使用的随意性和主观性,做到有法必依、执法必严;其三,对于各类地方志违法行为,各级地方志工作机构要依照地方志法予以查究,严厉查处地方志违法行为;构成犯罪的,依法追究刑事责任,做到执法必严、违法必究。把依法治志的重心落实在执行上,体系性地理解法治概念,强调对《地方志法》的精神统领。

(三)积极推动地方志活动司法化

相当长的一个历史时期以来,一直至今,地方志活动的行政化特征明显。依法治志理论要求地方志活动应当从行政化转向法治化。地方志活动法治化除去科学制定地方志法、实现有法可依,严格执行地方志法、实现有法必依、执法必严、违法必究之外,还要实现地方志活动的司法化。地方志活动的司法化主要是指在地方志纠纷处理以及地方志违法行为查究中,建构地方志司法程序,把地方志活动纳入公正司法范畴,以司法的中立性、终局性、公正性和强制性,裁判地方志违法行为,确保程序公正与实体公正。公正司法是现代社会民主政治文明进步的重要标志,是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。需要看到的是,地方志活动的司法化还有很长的路要走,不仅需要当代方志人的研究构建与积极推动,还需要几代方志人的持续努力与接力推进,实现真正的法治和公平正义。

(四)着力培育全社会依法治志意识

“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”23有权威的法律才能被遵守;法律只有被遵守,才能从字面上的法转化为行动中的法。十八届四中全会之所以将全民守法规定为社会主义法治新要求,就是要强调法律必须被遵守。法律遵守有积极遵守与消极遵守、主动遵守与被动遵守、自愿遵守与强制遵守之分,建成中国特色社会主义法治国家重在追求法律的“内化于心,外化于行”,强调的是法律应当成为全体人民的共同追求和自觉行动。毋庸讳言,虽然我国地方志文化传承不辍,源远流长,但是地方志并未形成普遍社会意识,尤其是没有形成家喻户晓的公众意识。仅就依法修志而言,也只是在一定范围内的共识,而依法治志作为新的意识形态,其全民意识培育无疑任重道远。我认为,在全民依法治志意识培养中,既要实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,强化各级地方志工作机构的主体责任,又要认识到依法治志是全社会的责任,只有将依法治志与弘扬社会主义法治精神,依法治志与建设社会主义法治文化,依法治志与增强全社会厉行法治的积极性和主动性紧密结合在一起,全社会的依法治志意识才能培育形成。

我认为,在上述依法治志目标的实现路径中,科学制定地方志法,是依法治志目标实现的前提;严格执行地方志法,是依法治志目标实现的关键;积极推动地方志活动司法化,是依法治志目标实现的保障;着力培育全社会依法治志意识,是依法治志目标实现的基础。

结语

党的十八大以来,全面推进依法治国作为新一届党和国家领导人治国理政的战略布局,已经被提到重要的议事日程。地方志作为历史智慧的结晶和维系中华民族血脉亲情的重要力量,越来越受到党和国家领导人以及各级党委政府的重视支持。地方志从“一本书主义”迈向一项伟大事业,并且越来越向弘扬社会主义核心价值观,繁荣社会主义先进文化,建设社会主义文化强国,提升中华文化软实力,服务中国文化“走出去”战略舞台中央迈进。在依法治国理论体系与实践展开日臻成熟完善的同时,依法治志理论的提出与深入研究时不我待。目前,方志学科的理论发展正在经历从碎片化、粗犷化、结构化向体系化、精细化、精致化的知识转型,法治和理性是对地方志理论体系个性化建构的内生性要求。方志学科的多元综合呈现出的优势融合与个性差异,要求必须以法治作为根本指引;方志学科的结构功能呈现出的历史脉动性,应契合于法治发展的实践样态;方志学科创新体系的秩序性,需要按照法律逻辑规则进行系统调和。依法治国总目标统领下的依法治志,就是要对地方志发展起到提纲挈领式的引航作用,对改革创新地方志制度发挥统帅性价值。

依法治志作为依法治国不可或缺的组成部分,更是地方志事业转型发展战略决策。依法治志作为一个价值判断,需要在考虑学科本土性价值的基础上引入普世性价值判断,强调地方志的主体性,在摹本和经验之间寻找出一条均衡之道,这不仅是地方志事业建设的核心愿景,也是法治发展的重要思维方法。只有在依法治志的理论语境以及规范性法治建设的转向之中,以地方志发展为着眼点,以法治为视角和分析工具,动态把握法治对地方志事业发展的理性指引功能,优化其配置和运行模式,才是一种高层次的问题解决之道。依法治志既尊重了地方志发展和法治建设二元架构的平衡,也在一定时间内实行了渐进式、分阶段地整合式前进。依法治志是社会科学发展转型中的传统文化承载方式与现代法治文明碰撞交织的一种综合反应,是实现决策科学化的基本价值蕴含。在中华民族伟大复兴的征程中,将地方志工作纳入法治轨道,符合全面推进依法治国的时代要求,不仅对地方志事业的繁荣发展具有重要意义,而且对推进社会主义文化建设具有重大促进作用。同时,依法治志是地方志事业发展的必然趋势,是地方志领域内一次重要的理论突破与制度变革,是一个艰巨而复杂的系统工程,需要理论上的科学论证、观念上的理性创新与实践中的着力推行。全体方志人应当坚定信念,主动作为,正确面对和处理在依法治志目标实现道路上可能出现的各种困难和挑战,肩负起通过依法治志实现地方志事业转型发展的历史使命,在实现中华民族伟大复兴的中国梦进程中有所担当,尤其是在中国方志文化走向世界并影响世界的宏大工程中勇于担当,善于担当。

 

*本文部分内容系周勇进博士根据我《从依法修志到依法治志》的讲座内容整理后由我修改而成,杨军仕处长、宋丽亚博士的意见对本文部分内容修改也有帮助,在此一并表示谢忱。

 

  刘延东:《在接见全国地方志系统先进模范代表时的讲话》,《中国地方志》2016年第1期。

  国办发〔1985〕33号,中国地方志指导小组选编:《中国方志文献汇编》(上),方志出版社,1999年,第238页。

  国办发〔1996〕47号,《中国方志文献汇编》(上),第241页。

  王家福、李步云等:《论依法治国》,《法学研究》1996年第2期。

  关于该问题之专论,详见冀祥德:《国家治理现代化与社会治安综合治理法治化》,《贵州民族大学学报》(哲学社会科学版)2015年第2期。

  参见李步云、陈贵民:《关于法治与法制的区别》,《人大工作通讯》1998年第8期。

  张文显、黄文艺:《法理学论丛》,法制出版社,2010年,第18页。

  张文显:《法哲学通论》,辽宁人民出版社,2009年,第179页。

  张文显:《法理学》,法律出版社,1998年第3版,第83页。

  《现代汉语词典》(第6版),商务印书馆,2014年,第1188页。

  刘延东:《在接见全国地方志系统先进模范代表时的讲话》,《中国地方志》2016年第1期。

  王利明:《中国为什么要建设法治国家?》,《中国人民大学学报》2011年第6期。

  《国务院法制办公室负责人就〈地方志工作条例〉的有关问题答记者问》,《中国地方志》2006年第6期。

  刘延东:《与第五次全国地方志工作会议部分会议代表座谈时的讲话》,《中国地方志》2014年第5期。

  宣统《山东通志·序》,国家图书馆藏乙卯秋山东通志刊印局排印本,第1页。

  2015年12月28日,中共中央政治局常委、国务院总理李克强对全国地方志工作的重要批示,《中国地方志》2016年第1期。

  国务院《地方志工作条例》第十二条,《中国地方志》2006年第5期。

  朱佳木:《深入学习贯彻〈地方志工作条例〉努力开创地方志工作新局面——在学习贯彻〈地方志工作条例〉经验交流会上的讲话》,《中国地方志》2011年第11期。

  《国务院法制办公室负责人就〈地方志工作条例〉的有关问题答记者问》,《中国地方志》2006年第6期。

  《现代汉语词典》(第6版),第1672页。

(21)《现代汉语词典》(第6版),第1708页。

(22)习近平:《中央政治局第四次集体学习时的讲话》(2013年2月23日)。

(23)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。

 

(本文原载于《中国地方志》2016年第5期。《社科文摘》2016年第8期转载)


    
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